養(yǎng)老PPP模式存在諸多挑戰(zhàn)

作為一項(xiàng)新興事物，盡管市場(chǎng)已經(jīng)摸索出了一些養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，但養(yǎng)老PPP也面臨著諸多的問(wèn)題，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與PPP模式之間融合的難點(diǎn)還有很多，比如質(zhì)量參差不齊、模式混亂、投資風(fēng)險(xiǎn)大等，這些需要在實(shí)踐中尋找出解決之道。

首先，目前的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目布局嚴(yán)重不平衡，不足以解決多地養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施短缺的問(wèn)題。截至2017年8月，山東、貴州、河南三省的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目數(shù)名列三甲，前五名省市占據(jù)項(xiàng)目總數(shù)的50%以上，但仍然有6個(gè)省/市/自治區(qū)甚至還沒(méi)有一個(gè)養(yǎng)老PPP項(xiàng)目，分別是天津、上海、廣東、海南、重慶、西藏。

圖表1：養(yǎng)老PPP項(xiàng)目布局嚴(yán)重不平衡

資料來(lái)源：前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

其次，養(yǎng)老PPP運(yùn)作模式與回報(bào)機(jī)制單一化和同質(zhì)化現(xiàn)象也愈發(fā)嚴(yán)重。目前，有超過(guò)90%的養(yǎng)老PPP項(xiàng)目采用的是BOT或BOO模式，這兩種模式對(duì)于社會(huì)資本前期的資金投入要求都很高，需要社會(huì)資本高昂的前期投入以及大量的政府補(bǔ)貼。而在回報(bào)機(jī)制中，使用者付費(fèi)的占比高達(dá)79%，可行性缺口補(bǔ)助與政府付費(fèi)項(xiàng)目?jī)H占18%。

圖表2：養(yǎng)老PPP運(yùn)作模式和回報(bào)機(jī)制過(guò)于單一

資料來(lái)源：前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

第三，養(yǎng)老PPP本身存在著諸多不確定性。與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，養(yǎng)老項(xiàng)目具有形態(tài)多樣、強(qiáng)調(diào)服務(wù)、市場(chǎng)發(fā)起、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜、價(jià)格彈性大等特點(diǎn)。比如，養(yǎng)老設(shè)施的形態(tài)就要更加多樣化。目前的養(yǎng)老方式包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，僅社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就包括日間照料中心、托老所、老年活動(dòng)站等，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又包括老人院、老人福利院、老人醫(yī)院等，形態(tài)非常多樣化。多樣化的直接后果就是養(yǎng)老項(xiàng)目很難找到對(duì)口的PPP模式，并形成一套比較固定和成熟的模式。

第四，養(yǎng)老項(xiàng)目主要提供的是軟性服務(wù)，不像污水處理、軌道交通等項(xiàng)目可以用硬性指標(biāo)來(lái)衡量項(xiàng)目?jī)?yōu)劣。而且，目前現(xiàn)行的一些養(yǎng)老規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也更偏重于硬件設(shè)施，軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較滯后，很難依據(jù)這些規(guī)范制定出一套行之有效的指標(biāo)來(lái)衡量養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，所以監(jiān)管起來(lái)難度較大。

第五，養(yǎng)老PPP項(xiàng)目中最容易引起爭(zhēng)議和討論的收費(fèi)機(jī)制。有別于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的統(tǒng)一定價(jià)和調(diào)價(jià)，養(yǎng)老項(xiàng)目由于服務(wù)類型和服務(wù)等級(jí)不同，服務(wù)收費(fèi)差異通常比較大，收費(fèi)方式更是五花八門。而從實(shí)際情況來(lái)看，不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式將會(huì)影響到投資回報(bào)率、投資回收周期等指標(biāo)，從而影響投資人的投資意愿。這就在無(wú)形中加大了政府與社會(huì)資本合作的難度。

養(yǎng)老PPP模式的出路在哪？

無(wú)論如何，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展離不開(kāi)PPP，政府和社會(huì)資本都應(yīng)該做好自己在其中的角色，通過(guò)各方參與，形成利益共同體，推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，使民眾在享受養(yǎng)老服務(wù)時(shí)有更多優(yōu)質(zhì)選擇。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院《2018-2023年中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》匯總，地方在開(kāi)展養(yǎng)老PPP項(xiàng)目之前，政府和社會(huì)資本需注意以下幾點(diǎn)：

（1）設(shè)計(jì)合適的衡量指標(biāo)，有效監(jiān)控

養(yǎng)老項(xiàng)目的實(shí)施以軟性服務(wù)為主，缺乏有效的衡量指標(biāo)，監(jiān)管難度更大。養(yǎng)老項(xiàng)目提供的主要是軟性服務(wù)，應(yīng)根據(jù)老人的健康狀況，分為不同的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)等級(jí)，并制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但目前的現(xiàn)狀是，養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范偏重于硬件設(shè)施，軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后，很難依據(jù)這些規(guī)范制定出一套行之有效的指標(biāo)來(lái)衡量養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，監(jiān)管起來(lái)難度較大，對(duì)實(shí)施PPP模式造成一定障礙。

（2）根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)生與收費(fèi)機(jī)制不同來(lái)設(shè)計(jì)

首先，對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，相當(dāng)部分都是在城市發(fā)展、舊城改造等過(guò)程中自然產(chǎn)生的需求，政府在這方面缺少相應(yīng)的規(guī)劃，而項(xiàng)目通常是也由社會(huì)投資人根據(jù)市場(chǎng)需求發(fā)起，政府主要采取后置審批與行業(yè)監(jiān)管的管理方式，難以像對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目那樣對(duì)于養(yǎng)老項(xiàng)目的情況有一個(gè)完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推進(jìn)養(yǎng)老項(xiàng)目PPP方面比較謹(jǐn)慎。

其次，養(yǎng)老項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制比較復(fù)雜，價(jià)格彈性更大。在同一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，由于服務(wù)類型和服務(wù)等級(jí)不同，服務(wù)收費(fèi)差異通常較大，同時(shí)又可以采取不同的收費(fèi)方式。不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式將會(huì)影響投資回報(bào)率、投資回收周期等指標(biāo)，從而影響投資人的投資意愿。因此，在養(yǎng)老項(xiàng)目設(shè)計(jì)初期就需要考慮不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式所帶來(lái)的影響，這無(wú)形中就加大了政府在與社會(huì)資本合作時(shí)項(xiàng)目條件設(shè)計(jì)的難度。"

（3）設(shè)計(jì)切實(shí)可行的合作模式

養(yǎng)老項(xiàng)目可以由政府發(fā)起，也可以由市場(chǎng)發(fā)起，對(duì)后者，政府只要按照既有的政策給予支持和補(bǔ)貼就可以了；而前者，需要政府的投入，如何針對(duì)這類項(xiàng)目設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的合作模式是需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題。

我們可以借鑒國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，BOT加上O&M方式可能更適合養(yǎng)老PPP模式，這里面有三個(gè)主體，政府、企業(yè)、民眾，他們?cè)赑PP運(yùn)營(yíng)方式中可能會(huì)更加有利。通過(guò)采用“建設(shè)-維護(hù)-移交+委托運(yùn)營(yíng)”的模式，政府先與投資方簽訂協(xié)議，投資方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和設(shè)備的置辦、維護(hù)，政府則通過(guò)租賃的方式獲得養(yǎng)老設(shè)施的使用權(quán)，并向投資方支付相關(guān)費(fèi)用。政府并不親手經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，而是再通過(guò)租賃將養(yǎng)老設(shè)施交給運(yùn)營(yíng)單位，并根據(jù)入住情況給予一定財(cái)政補(bǔ)貼。

這種大PPP模式實(shí)由兩個(gè)小PPP模式組成的。設(shè)施建設(shè)是一個(gè)PPP項(xiàng)目，養(yǎng)老服務(wù)是另一個(gè)PPP項(xiàng)目，政府部門起到的是中間人的作用：政府先與社會(huì)投資人簽訂投資和維護(hù)更新協(xié)議，投資方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和設(shè)備的置辦、維護(hù)，政府以租賃方式獲得養(yǎng)老設(shè)施的使用權(quán)，以租賃費(fèi)支付投資人建設(shè)、維護(hù)成本及回報(bào)。

同時(shí)，政府自身并不參與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)，而是再通過(guò)租賃經(jīng)營(yíng)或委托運(yùn)營(yíng)的方式將該養(yǎng)老設(shè)施租賃給運(yùn)營(yíng)單位使用，視情況以降低租金方式或按養(yǎng)老院實(shí)際入住人數(shù)給予補(bǔ)貼，使運(yùn)營(yíng)者在提供高性價(jià)比服務(wù)的同時(shí)也能獲得合理的收益。這種模式的主要優(yōu)點(diǎn)是專業(yè)運(yùn)作，解決了養(yǎng)老服務(wù)所需的儀器儀表的專業(yè)維護(hù)問(wèn)題，同時(shí)能夠在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)平滑政府投入的現(xiàn)金流。

從養(yǎng)老PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，許多地方更傾向于把項(xiàng)目各方集合起來(lái)，組建SPV機(jī)構(gòu)（特別目的公司），SPV將會(huì)全程負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理，直至期滿移交為止。

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