近年來，各地莫不摩拳擦掌，大興土木。在湖北十堰、陜西延安“削山造城”引發(fā)社會公眾的廣泛關(guān)注后，低調(diào)潛行已久的“低丘緩坡改造利用”試點的規(guī)范工作，已經(jīng)納入國土資源部2013年的工作計劃。作為全國土地工作的主管部門，國土資源部正抓緊研究“低丘緩坡改造利用試點”的配套政策。

目前，國土資源部正在研究對“低丘緩坡改造利用”土地實施用地計劃指標(biāo)單列、先征后轉(zhuǎn)、降低土地出讓價格、減免相關(guān)土地稅費等政策，以穩(wěn)步推進試點工作。在18億畝耕地紅線之下，低丘緩坡改造利用試點已經(jīng)成為下一輪經(jīng)濟增長中重要的新增建設(shè)用地來源之一。

經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)，浙江、江蘇等地均已開始進行“低丘緩坡改造利用試點”。由于每個批準(zhǔn)試點省份只有1~2個試點城市，未被納入試點范圍的省份、城市要求擴大“低丘緩坡改造利用試點”的呼聲甚高。在政府完成換屆之后，經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的土地需求十分巨大。

推進“試點”

“說削山造城不太準(zhǔn)確，經(jīng)過我們批準(zhǔn)的地方政府進行的這項工作，應(yīng)該叫做低丘緩坡改造利用試點。”4月24日，一位不愿具名的國土資源部官員解釋。至于之前曾引起廣泛爭議的湖北十堰、陜西延安的削山造城，他不愿做出評價。

所謂低丘緩坡利用試點，是指結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域統(tǒng)籌，通過創(chuàng)新土地管理制度，調(diào)整城鄉(xiāng)用地布局，通過引導(dǎo)工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)盡可能低丘緩坡等劣質(zhì)農(nóng)用地和未利用地進行平整、改造和利用，提高土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力。

按照目前試點規(guī)定的工作流程，低丘緩坡土地開發(fā)一般先要整體平整土地和布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并留下2～3年時間進行自然沉降，而后再進行開發(fā)利用。

對于“低丘緩坡利用改造試點”的工作，國土資源部已經(jīng)做出部署。多位地方國土系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人證實，“穩(wěn)妥推進低丘緩坡利用改造試點”已經(jīng)列入國土資源部2013年的重點工作之一。按照這一部署，國土資源部已經(jīng)開始著手批準(zhǔn)有關(guān)試點工作。

截至日前，國土資源部已經(jīng)陸續(xù)批復(fù)了浙江、湖北、云南、江西、貴州等省份開展“低丘緩坡利用改造”的試點工作。按照目前批復(fù)的試點方案，在上述試點省份中，每省選擇2~3個城市、每個城市中選擇2~3個項目區(qū)進行該項試點工作。試點范圍受到較為嚴(yán)格的限制和控制。

“由于試點中，對于現(xiàn)有土地管理制度和法律體系有一定的突破，所以試點的范圍不可能太大。”浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授楊遴杰表示，他多次參與了國土資源部組織的有關(guān)領(lǐng)域工作的調(diào)研。

前瞻網(wǎng)記者了解到，由于目前試點范圍規(guī)模偏小，而地方政府完成換屆后經(jīng)濟發(fā)展的訴求較為強烈，多省市地方政府已經(jīng)要求繼續(xù)擴大“低丘緩坡利用改造試點”的范圍。“我個人認(rèn)為，在現(xiàn)行土地管理制度和法律框架的調(diào)整、修訂沒有完成前，國土資源部很難大規(guī)模批復(fù)這項試點工作。”楊遴杰表示。

缺口倒逼

之所以被外界冠以“削山造城”的“低丘緩坡改造利用試點”引起多省份地方政府的廣泛關(guān)注，其絕大部分原因是由于在18億畝耕地紅線壓力下嚴(yán)控新增建設(shè)用地和地方經(jīng)濟發(fā)展土地需求的矛盾。

前瞻網(wǎng)記者了解到，最早對丘陵進行改造的浙江省麗水市，就面臨巨大的建設(shè)用地缺口。在與國土資源部門的溝通過程中，麗水市政府主要負(fù)責(zé)人表示，2009-2011年，浙江省下達麗水市的新增建設(shè)用地指標(biāo)分別為1847畝、4182畝、4693畝，而當(dāng)年的用地需求就在6萬畝以上。

因此，2006年，麗水南城規(guī)劃范圍被列為浙江省首個低丘緩坡綜合開發(fā)試點。2012年，國土資源部正式批復(fù)將麗水列入全國首批低丘緩坡土地開發(fā)試點市。目前，規(guī)模為3707公頃的首期試點區(qū)塊《實施方案》已通過審核。

在這一模式下，通過優(yōu)化城市布局，試點項目區(qū)減少占用耕地15500畝，開辟了保護耕地的新途徑。由于當(dāng)前中國內(nèi)地土地管理制度以占補平衡為基本原則對新增建設(shè)用地進行指標(biāo)管控，因此，減少占用耕地即為增加建設(shè)用地提供了空間。

首次開展試點的浙江麗水市用地缺口的情況并不孤立，據(jù)浙江省國土資源廳分析，全省“十二五”期間建設(shè)用地需求約為260萬畝，而國家下達的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)預(yù)計在140萬畝左右，缺口比例達46.2%。

據(jù)國土資源部資料，近年來全國每年實際新增用地都超過1000萬畝，超出當(dāng)年計劃指標(biāo)300～400萬畝，供需缺口在1/3以上。

前瞻網(wǎng)記者了解到，在被批復(fù)進行低丘緩坡利用試點后，浙江麗水試點項目區(qū)區(qū)塊土地報批全面啟動，涉及林地征占用報批全部完成;東擴一期5.11平方公里用地已完成開發(fā)并交付使用，引進工業(yè)企業(yè)120家，其中45家已開工建設(shè)，在一定程度上解決了用地缺口的問題。